Gouvernance territoriale française des communs numériques : l'institutionnalisation par le bas

France Numérique Libre, un collectif né de la mutualisation grenobloise

Le collectif France Numérique Libre incarne une stratégie d'essaimage territorial réussie. Son fondateur, Nicolas Vivant, directeur de la stratégie et de la culture numériques de la Ville d'Échirolles, a transformé une initiative régionale — Alpes Numérique Libre, regroupant 27 collectivités de l'agglomération grenobloise — en mouvement national. Le déclic s'est produit en décembre 2024 lors du salon Open Source Experience à Paris, quand Samuel Paccoud de la DINUM lui a posé une question décisive : « Qu'est-ce qu'Échirolles fait pour les autres communes ? »

Face aux sollicitations de collectivités éloignées — de la Picardie à la Guadeloupe — souhaitant rejoindre un réseau "Alpes" improbable géographiquement, Nicolas Vivant a coordonné avec Matthieu Faure, délégué général de l'ADULLACT, la création d'un équivalent national. L'annonce officielle est intervenue le 8 mars 2025, suivie d'une inauguration par visioconférence le 1er avril. En mai 2025, lors des Rencontres Professionnelles du Logiciel Libre à Lyon, le collectif comptait déjà 200 collectivités et 270 membres individuels. La liste de discussion génère 25 à 50 messages quotidiens, témoignant d'une communauté de pratique dynamique.

Le choix d'une structure informelle sans cotisation reflète une philosophie pragmatique : éviter les freins administratifs tout en garantissant la pérennité grâce à l'hébergement des outils par l'ADULLACT. Le collectif fédère une diversité remarquable de membres — de communes de 200 habitants à l'Eurométropole de Strasbourg, incluant départements, régions, SDIS, parcs nationaux et syndicats mixtes. Les projets de mutualisation concrète se multiplient : identification de solutions de MDM libres en 24 heures, partage d'expériences sur les logiciels de recrutement (Odoo), échanges sur les outils RGPD.

Le Label Territoire Numérique Libre atteint sa maturité institutionnelle

La 10e édition du Label Territoire Numérique Libre, remise au Congrès des Maires le 19 novembre 2025, marque un tournant avec une refonte complète du dispositif. Créé en 2016 par l'ADULLACT pour valoriser les initiatives territoriales en faveur des logiciels libres, le label abandonne son système à 5 niveaux "Copyleft" pour adopter une nouvelle architecture : Badge TNL (niveau d'entrée simplifié), puis Labels Bronze, Argent et Or. Cette évolution vise à faciliter l'entrée des collectivités novices tout en maintenant l'exigence pour les plus avancées.

L'édition 2025 a récompensé 36 collectivités selon une répartition significative : 19 Badges TNL, 19 Labels Bronze, 5 Labels Argent et seulement 3 Labels Or. Ces trois collectivités d'excellence sont le Syndicat Morbihan Énergies, la Ville de Boé (Lot-et-Garonne, 5 700 habitants, avec 95% de son parc sous Linux) et la Ville d'Échirolles. L'introduction de mentions spéciales — Meilleure première candidature (Parc national des Écrins), Mutualisation, Sobriété numérique (Ville de Colomiers), Promotion et sensibilisation (Échirolles) — enrichit la reconnaissance des pratiques vertueuses.

Le questionnaire d'évaluation s'articule autour de cinq axes : stratégie et mutualisation, bonnes pratiques numériques (RGI, RGAA, sobriété), logiciels et systèmes libres, communication et écosystème, gestion des données (open data, RGPD). Cette grille multidimensionnelle reflète l'évolution du label vers une approche holistique de la gouvernance numérique territoriale.

L'État "en ordre dispersé" face aux territoires organisés

Le rapport de la Cour des Comptes publié le 31 octobre 2025, intitulé « Les enjeux de souveraineté des systèmes d'information civils de l'État », dresse un constat sévère qui contraste avec le dynamisme territorial. La juridiction financière dénonce l'absence de stratégie formalisée et opposable aux ministères, l'inexistence de cartographie des données sensibles par administration, et une dépendance croissante aux "hyperscalers" américains malgré la doctrine "Cloud au centre".

La critique la plus acerbe vise le cloisonnement ministériel. Le Ministère de l'Éducation nationale développe sa propre migration vers les logiciels libres tandis que la DINUM construit parallèlement "La Suite numérique" avec l'Allemagne et les Pays-Bas. La Cour juge « regrettable qu'il n'y ait pas convergence » entre le plus gros ministère de l'État et la direction interministérielle censée coordonner ces efforts. Parmi les cas problématiques identifiés : le système Virtuo gérant les données RH d'un million d'agents, opéré par une entreprise d'un groupe américain ; le Health Data Hub hébergé par Microsoft depuis plus de cinq ans.

Le rapport reconnaît néanmoins le logiciel libre comme « levier essentiel de la souveraineté numérique » et cite le SILL (Socle Interministériel de Logiciels Libres) comme initiative positive. Ce référentiel a connu une croissance remarquable : de 292 logiciels en 2022 à 530 en 2025 (+81%), alimenté par une gouvernance ouverte permettant à tout agent public de se porter référent. Toutefois, la Cour note que le SILL « n'ambitionne pas le remplacement massif du système d'exploitation actuellement dominant sur les postes de travail ».

La circulaire Castex et ses prolongements institutionnels

Le cadre réglementaire français s'est structuré progressivement depuis la circulaire Ayrault de 2012, première incitation majeure aux logiciels libres dans l'administration, suivie de la Loi République Numérique de 2016 (article 16) qui « encourage » — sans l'imposer — l'utilisation des logiciels libres. Le rapport Bothorel de décembre 2020, fruit de 200 auditions, a directement inspiré la circulaire Castex du 27 avril 2021 relative à la politique publique de la donnée, des algorithmes et des codes sources.

Cette circulaire a créé la Mission logiciels libres au sein de la DINUM, confiée à Bastien Guerry (référent depuis décembre 2018), ainsi que le portail code.gouv.fr. En septembre 2024, la mission est devenue le Pôle Open Source et Communs Numériques. Le Plan d'action logiciels libres et communs numériques lancé en novembre 2021 par la ministre Amélie de Montchalin a mobilisé 30 millions d'euros du Plan France Relance pour les solutions libres des collectivités.

L'articulation État-collectivités s'opère via des mécanismes complémentaires : le SILL côté État, le Comptoir du Libre de l'ADULLACT côté territorial, les deux référentiels étant interconnectés. Un Conseil logiciels libres réunit depuis 2022 agents publics et acteurs de l'écosystème (April, CNLL, entreprises). Cependant, l'April note que seule « une politique publique globale et ambitieuse, passant par une priorité aux logiciels libres » — et non un simple encouragement — permettrait de répondre aux enjeux de souveraineté.

Entrepreneurs institutionnels et isomorphisme territorial

L'analyse de cette dynamique à travers le prisme de la sociologie néo-institutionnelle révèle des mécanismes théoriques bien documentés. Le concept d'entrepreneur institutionnel (DiMaggio, 1988) s'applique parfaitement aux acteurs identifiés : Nicolas Vivant à Échirolles, Matthieu Faure à l'ADULLACT, les DSI de métropoles pionnières. Ces individus mobilisent des ressources symboliques et relationnelles pour transformer les institutions existantes, infusant de nouvelles normes dans les structures administratives.

L'isomorphisme institutionnel théorisé par DiMaggio et Powell (1983) opère selon ses trois mécanismes classiques dans le champ des collectivités territoriales. L'isomorphisme coercitif découle des textes réglementaires (circulaires Ayrault et Castex, Loi République Numérique). L'isomorphisme normatif s'exerce via le Label TNL, le SILL, et la professionnalisation des DSI au sein de réseaux comme l'ADULLACT ou Déclic. L'isomorphisme mimétique se manifeste par la réplication des pratiques des collectivités leaders : Échirolles devient un modèle pour des communes qui « ne savaient pas par où commencer ».

La gouvernance polycentrique conceptualisée par Elinor Ostrom (1990) offre une grille de lecture complémentaire. Le Label TNL et France Numérique Libre constituent des institutions endogènes, créées par la communauté des collectivités elle-même, avec des règles adaptées au contexte local et une participation effective aux choix collectifs. Cette institutionnalisation "par le bas" contraste avec les tentatives descendantes de l'État, confirmant les travaux de Powell et Colyvas (2008) sur le caractère local de la production institutionnelle.

Des métropoles aux petites communes, un continuum d'engagement

Les collectivités pionnières illustrent la diversité des trajectoires possibles. Lyon mène depuis 2024 une transformation majeure avec la suite Territoire Numérique Ouvert (TNO), développée avec le SITIV et la Métropole pour 30 000 utilisateurs, financée par 2 millions d'euros de l'ANCT. Rennes a migré dès 2017 ses 6 600 boîtes mail d'Outlook vers Zimbra, économisant 500 000 euros. Nantes a déployé LibreOffice sur 5 000 postes en 2015, réalisant 1,5 million d'euros d'économies.

Des villes moyennes atteignent l'excellence : Échirolles (37 000 habitants) affiche 95% de libre et portait le Pacte April dès 2014 ; Abbeville (23 000 habitants) n'a plus de bureautique ni messagerie payante ; Boé (5 700 habitants) fonctionne à 100% LibreOffice et 95% Linux/Ubuntu. Ces exemples démontrent que la taille n'est pas un facteur limitant.

Les facteurs de succès récurrents sont : l'alignement stratégique entre élus, direction générale et DSI ; l'approche progressive (infrastructures → bureautique → métiers) ; la mutualisation via les structures existantes (ADULLACT, Déclic, syndicats) ; l'accompagnement au changement avec réinvestissement des économies dans la formation ; l'argument économique mesurable (500 000€ à 1,5M€ d'économies). Les freins principaux demeurent la résistance culturelle au changement, le manque d'alternatives libres pour les logiciels métiers stratégiques (finance, RH, état civil — seulement 15% disponibles en libre), la fragilité politique face aux alternances électorales (cas de Nancy), et le caractère non contraignant de la législation.

Les communs numériques entrent dans l'agenda européen

La dimension européenne renforce la légitimité des démarches territoriales françaises. La Présidence française de l'UE (juin 2022) a produit un rapport préconisant une Fondation européenne pour les communs numériques et le principe "communs numériques par défaut" dans les administrations. En octobre 2025, la Commission européenne a validé l'EDIC Digital Commons, consortium porté par la France, l'Allemagne, l'Italie et les Pays-Bas pour développer des infrastructures numériques ouvertes et souveraines (cloud, IA, cybersécurité, géomatique).

Cette convergence multi-niveaux — local, national, européen — dessine une architecture de gouvernance polycentrique où les collectivités territoriales françaises jouent un rôle moteur. L'ADULLACT, avec ses 380 membres représentant 7 000 collectivités, sa forge collaborative (1 000+ projets), et des logiciels mutualisés comme S2LOW (télétransmission des actes) ou OpenElec (listes électorales), constitue un modèle unique en Europe de coopération inter-collectivités.

Conclusion : vers une institutionnalisation durable des communs numériques territoriaux

L'émergence de France Numérique Libre et la maturité du Label Territoire Numérique Libre témoignent d'une transformation institutionnelle profonde dans la gouvernance numérique territoriale française. Contrairement aux dynamiques descendantes de l'État — critiqué pour son absence de stratégie cohérente —, les collectivités ont construit par la pratique un écosystème de mutualisation, de normalisation et de légitimation du logiciel libre.

Cette institutionnalisation "par le bas" repose sur des entrepreneurs institutionnels locaux (DSI engagés, élus porteurs) qui exploitent les mécanismes d'isomorphisme normatif et mimétique pour diffuser les pratiques. Le Label TNL, dispositif volontaire créé par une association, est devenu un standard de référence reconnu jusqu'au Congrès des Maires. France Numérique Libre, collectif informel de 200+ collectivités sans structure juridique, génère plus d'échanges concrets que bien des politiques publiques formelles.

Trois enjeux structureront l'avenir : la pérennisation politique des engagements face aux alternances électorales ; le développement d'alternatives libres pour les logiciels métiers stratégiques (finance, RH, état civil) où l'offre reste lacunaire ; et l'articulation effective avec les initiatives étatiques et européennes (SILL, EDIC Digital Commons) pour éviter les doublons et maximiser les synergies. Le passage d'une logique d'encouragement à une priorité réglementaire au logiciel libre — comme le préconisait le rapport Latombe de 2021 — reste le levier politique absent pour transformer l'essai territorial en politique publique nationale.