OSPO dans l'Administration : Le Chaînon Manquant pour l'Institutionnalisation des Communs ?
Par A. BERGE | Publié le 22/08/2025
Les Open Source Program Offices émergent dans les administrations européennes comme une réponse organisationnelle inédite aux défis de la transformation numérique publique. Ces structures transversales pourraient-elles enfin permettre de dépasser les approches fragmentées pour ancrer durablement les communs numériques au cœur de l'action publique ?
Introduction
L'administration française découvre progressivement les vertus de l'open source, mais peine encore à structurer une approche cohérente et pérenne. Entre initiatives dispersées et résistances culturelles, l'adoption des logiciels libres et des communs numériques reste souvent cantonnée à des expérimentations isolées. Face à ce constat, une solution organisationnelle émerge dans d'autres administrations européennes : l'Open Source Program Office (OSPO). Cette structure dédiée, héritée du monde de l'entreprise, pourrait-elle constituer le chaînon manquant pour institutionnaliser enfin les communs numériques dans l'administration française ?
L'émergence des OSPO : du privé vers le public
Genèse dans l'écosystème privé
Les OSPO naissent dans le monde de l'entreprise au cours des années 2000 et se répandent réellement une dizaine d'années plus tard. Cet essor coïncide avec celui des logiciels libres, devenus des outils incontournables pour les entreprises du numérique, que ce soit pour les questions d'innovation, de standardisation, de contournement des monopoles ou, pour les gouvernements, sur les questions de transparence et de souveraineté numérique.
L'émergence de ces structures répond à un besoin de gouvernance structurée face à la complexification des enjeux open source. L'émergence des OSPO est arrivée dans des structures très matures sur l'open source et qui ont eu le besoin d'une véritable gouvernance pour accentuer encore cet engagement. Les entreprises ont progressivement compris que l'utilisation et la contribution aux logiciels libres ne pouvaient plus être laissées au hasard des initiatives individuelles.
Selon les données du TODO Group, 77% des grandes organisations ont un OSPO, contre seulement 19% des petites organisations. Cette différence révèle que la mise en place d'un OSPO constitue souvent un signe de maturité organisationnelle dans la gestion de l'open source.
Le saut vers le secteur public
En 2020, la Commission européenne annonce la création de son OSPO et en 2021, c'est au tour de l'Organisation mondiale de la santé. De façon générale, 2020 marque un tournant : les administrations européennes tentent de s'emparer de ce concept et de mettre en place leur stratégie open source.
Ce basculement s'explique par la reconnaissance progressive de l'open source comme enjeu stratégique pour les administrations publiques. Quand un gouvernement décide de créer un OSPO, cela peut être vu comme une nouvelle phase d'ambition et de compréhension du pouvoir de l'Open Source pour une organisation gouvernementale.
Le mouvement s'accélère avec la stratégie européenne. Le 21 octobre, la Commission européenne a approuvé sa nouvelle itération de sa stratégie de logiciels open source pour 2020-2023. La première action concrète de la Commission européenne fut de mettre en place un Open Source Programme Office (OSPO) comme "facilitateur de toutes les activités décrites dans la stratégie et le plan d'action".
Anatomie d'un OSPO : missions et fonctionnement
Définition et périmètre d'action
Un OSPO "est une structure organisationnelle et institutionnelle qui soutient et accélère l'utilisation, la création et l'implémentation de logiciels open source. L'OSPO est le centre de gravité et de compétence en matière d'open source d'une institution. Il œuvre de façon stratégique pour atteindre les objectifs politiques de l'institution dès qu'ils ont un lien avec l'open source", selon la définition proposée par le think tank OpenForum Europe.
Cette définition met l'accent sur trois dimensions fondamentales : la dimension stratégique (alignement avec les objectifs de l'organisation), la dimension opérationnelle (soutien et accélération des initiatives) et la dimension institutionnelle (ancrage durable dans l'organisation).
Les cinq piliers d'un OSPO efficace
L'architecture d'un OSPO repose généralement sur cinq composantes essentielles :
L'équipe constitue le socle humain de la structure. La mission logiciels libres se compose en 2023 de 3 équivalents temps plein : le chef de la mission (qui s'occupe de l'animation de la communauté interne et externe, de programmes de collaboration entre l'État et des projets libres, de mettre en œuvre la stratégie de la mission), d'une développeuse (animatrice du programme BlueHats Semester of Code et responsable de code.gouv.fr) et d'un développeur (développement de briques libres pour l'administration et responsable de code.gouv.fr/sill). Cette taille réduite peut sembler modeste, mais elle reflète une réalité budgétaire et témoigne de l'importance de bien calibrer les ambitions initiales.
La stratégie oriente l'action de l'OSPO vers les objectifs institutionnels. Elle doit articuler vision à long terme et objectifs opérationnels, en prenant en compte les spécificités du secteur public : contraintes budgétaires, exigences de transparence, impératifs de continuité de service.
Les ressources englobent la documentation, les outils, les méthodes et les bonnes pratiques. L'équipe développe et partage des outils et de la documentation sur les logiciels libres, les licences libres, les bonnes pratiques de publication de code source, de développement, de mise en place d'une gouvernance.
La communauté interne représente l'un des enjeux majeurs pour les administrations. Un OSPO répond aux besoins d'une communauté au sein de l'organisation, communauté qui peut rassembler des profils aux compétences variées. Cette communauté est essentielle à la mise en œuvre de la stratégie open source définie par l'OSPO. Dans le contexte français, l'équipe de la mission travaille en lien avec les AMDAC (administrateurs ministériels des données, algorithmes et codes sources) de chaque ministère afin de les aiguiller sur la question des données, des algorithmes et des codes sources, ainsi qu'avec la communauté BlueHats qui rassemble tous les agents publics qui s'intéressent et/ou contribuent au fait de mettre le logiciel libre au cœur de la transformation numérique du secteur public.
L'écosystème externe complète le dispositif. S'impliquer dans le logiciel libre ne peut se faire en vase clos et exige qu'on soit en lien avec les communautés open source en général. L'équipe peut donc inciter ses membres et les membres de sa communauté à interagir avec tout l'écosystème FLOSS (associations, entreprises, etc.).
Distinction avec les centres de compétences traditionnels
Historiquement, une organisation avec un objectif similaire, mais pas identique, serait appelée un centre de compétences Open Source. De nombreux gouvernements en Europe et dans le monde ont, ou ont eu, un centre de compétences Open Source. Les exemples incluent la France, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, le Brésil et la Corée du Sud. Les centres de compétences ont généralement un périmètre limité et sont orientés vers l'interne.
La différence fondamentale réside dans l'approche. Les OSPO prennent encore le rôle traditionnel du centre de compétences, identifiant les logiciels clés à intégrer et maintenir, mais y ajoutent également une composante externe de mise en réseau avec d'autres OSPO, de construction de communautés autour de logiciels prioritaires.
Panorama international : des pionniers à suivre
La Commission européenne, laboratoire institutionnel
L'Open Source Programme Office de la Commission européenne (EC OSPO) a été créé en 2020 comme première action concrète de la dernière stratégie de logiciels open source. Cette initiative s'inscrit dans une démarche plus large de transformation numérique et de souveraineté technologique européenne.
La stratégie européenne 2020-2023 fixe des objectifs ambitieux. En indiquant que "les solutions open source seront préférées quand elles sont équivalentes en fonctionnalités, coût total et cybersécurité", les directives de la Commission dépassent significativement la législation française, qui se contente d'encourager l'usage de logiciels libres.
L'approche européenne met l'accent sur la transformation culturelle. Une culture de collaboration et d'ouverture est requise pour exploiter la puissance innovante des communautés et réaliser tous les bénéfices de l'Open Source. Une fois adoptée, une telle culture a le pouvoir de transformer fondamentalement la façon dont les organisations fonctionnent, même au-delà de l'IT.
Modèles émergents dans les administrations locales
Au-delà des institutions européennes, plusieurs collectivités territoriales développent leurs propres modèles d'OSPO. En ligne avec son engagement renforcé envers l'open source, la CIO de la Ville de Paris Néjia Lanouar a exposé leurs plans de formation d'un OSPO pour la ville.
L'Open Source Programme Office de la ville de Paris illustre comment les administrations locales peuvent adapter le concept à leurs spécificités : proximité avec les citoyens, enjeux de services publics locaux, contraintes budgétaires particulières.
D'autres exemples émergent progressivement. L'Open Source Programme Office de l'Institut national de l'information géographique et forestière ou encore l'Open Source Programme Office de France Travail témoignent de la diversité des modèles possibles selon les missions et les contraintes de chaque organisation.
Initiatives sectorielles spécialisées
Certains secteurs développent des approches spécifiques. Le pôle de compétences Logiciels Libres développe des logiciels libres pour les acteurs de l'Éducation nationale, montrant comment un OSPO peut s'adapter aux besoins particuliers d'un domaine d'action publique.
Cette spécialisation sectorielle permet de mieux prendre en compte les contraintes métier tout en bénéficiant des synergies inter-administrations.
La situation française : premiers pas prometteurs
La mission logiciels libres de la DINUM, OSPO de facto
En France, l'institutionnalisation des communs numériques trouve son expression la plus aboutie dans la mission logiciels libres et communs numériques de la DINUM. En 2016 est promulguée la loi Pour une République numérique qui encourage l'administration à utiliser des logiciels libres et rend obligatoire par défaut l'ouverture des données, parmi lesquelles figurent les codes sources des produits de l'administration. Il faut ensuite attendre 2021 pour qu'une stratégie open source soit publiée et incarnée dans le pôle logiciels libres d'Etalab, devenu aujourd'hui mission logiciels libres et communs numériques de la DINUM.
Cette évolution temporelle révèle un décalage caractéristique entre l'impulsion législative et sa mise en œuvre opérationnelle. La création effective de la mission fait suite à la circulaire du Premier ministre d'avril 2021, laquelle endosse l'une des recommandations du rapport sur la politique publique de la donnée, des algorithmes et des codes sources (dit "rapport Bothorel") qui préconisait explicitement de créer un Open Source Program Office (OSPO) ou une mission logiciels libres au sein de TECH.GOUV, chargée d'aider l'administration à ouvrir et à réutiliser les codes sources publics, d'identifier les enjeux de mutualisation et de créer des liens avec les communautés open source existantes.
Un écosystème en construction
Au-delà de la DINUM, les membres de ces OSPOs échangent sur la liste de discussion OSPO-fr privée, témoignant de l'émergence d'une communauté de pratiques inter-administrations. Cette dynamique collaborative constitue un atout majeur pour le développement d'une culture open source partagée dans la fonction publique.
La diversité des initiatives illustre différentes approches possibles. La cellule "Stratégie Logiciels Libres" de la ville et l'Eurométropole de Strasbourg a pour objectif de promouvoir l'utilisation et le développement des logiciels libres au sein de notre territoire, montrant comment les collectivités peuvent adapter le modèle OSPO à leurs spécificités territoriales.
Défis de maturité organisationnelle
Malgré ces avancées, la France accuse encore un retard relatif. En France, même s'il y a des entreprises qui ont mis en place des OSPO, nous n'avons pas atteint une maturité suffisante. La maturité fait qu'on met la priorité au bon niveau et que, par conséquent, on affecte des ressources, du budget, du temps sur le sujet.
Cette situation s'explique en partie par des résistances culturelles spécifiques à l'administration française, mais aussi par une approche encore trop fragmentée des enjeux numériques. Dans n'importe quelle entreprise aujourd'hui, la technologie est centrale mais les dirigeants n'ont pas forcément toujours compris ou digéré le fait que le logiciel fait complètement partie de leur supply chain et qu'il faut donc structurer tout cela.
Les défis de l'institutionnalisation
Éviter la bureaucratisation
L'un des risques majeurs dans l'adaptation du modèle OSPO au secteur public réside dans sa potentielle bureaucratisation. Comment faire pour que ces structures (des OSPOs ?) restent facilitantes et ne "bureaucratisent" pas le sujet de l'open source ? Un OSPO aide les institutions publiques en concevant des structures flexibles et réactives, en favorisant la transparence et la collaboration, et en mettant l'accent sur l'autonomie et l'agilité dans la prise de décision.
Cette préoccupation est d'autant plus légitime que l'administration française souffre souvent d'une image de lourdeur administrative. Les institutions du secteur public trouvent souvent difficile d'implémenter la collaboration inter-départements. Avec la digitalisation aujourd'hui étant un enjeu horizontal et transversal, touchant tous les processus, règles et réglementations, une approche ouverte à la digitalisation façonne donc la façon dont une organisation fonctionne aussi en interne.
Alignement avec les contraintes du secteur public
Les OSPO publics doivent composer avec des contraintes spécifiques qui n'existent pas dans le secteur privé : obligation de transparence, contraintes budgétaires rigides, cycles de décision politiques, exigences de continuité de service public.
Un OSPO pourrait être un moyen de commencer à s'engager dans l'open source, mais le plus souvent, il s'agit d'un moyen pour les administrations publiques d'organiser et de renforcer le travail qui est déjà effectué. Ainsi, entre autres, cela permet aux agents publics de légitimer leur travail, de les équiper au fil du temps pour fournir des conseils internes sur l'achat, l'utilisation et le développement de logiciels libres, ainsi que de planifier une stratégie plus complète.
Cette fonction de légitimation s'avère cruciale dans un contexte où les initiatives open source restent souvent perçues comme marginales ou expérimentales.
Construction d'une culture collaborative
L'un des défis les plus profonds concerne la transformation culturelle nécessaire. Un OSPO vise à faire évoluer la culture de l'organisation vers la collaboration ouverte et l'innovation, en s'inspirant des principes et méthodologies du développement de logiciels Open Source. Un OSPO devrait être un outil pour transformer l'organisation.
Cette transformation implique de dépasser les réflexes de fonctionnement en silos, particulièrement prégnants dans l'administration française. Elle nécessite aussi de développer de nouvelles compétences : gestion de communautés, contribution à des projets collaboratifs, compréhension des enjeux de propriété intellectuelle dans l'open source.
Ressources et pérennité
La question des moyens constitue un enjeu permanent. Il n'y a pas qu'une seule bonne façon de mettre en place et de gérer une OSPO - une organisation peut donc expérimenter, s'adapter et changer en fonction de ses besoins, de l'évolution du paysage commercial et politique et, bien sûr, de ses budgets.
Cette flexibilité peut être un atout dans un contexte de contraintes budgétaires, mais elle pose aussi la question de la pérennité des initiatives. Comment garantir la continuité d'un OSPO face aux changements politiques et aux réorganisations administratives ?
Vers une maturité organisationnelle
Indicateurs de réussite
L'évaluation de l'efficacité d'un OSPO dans l'administration pose des défis méthodologiques spécifiques. Implémenter un OSPO est clé pour la prise de conscience de l'usage de logiciels open source et des dépendances, et ils peuvent améliorer la conformité aux licences et augmenter la transparence.
Au-delà de ces indicateurs techniques, les OSPO publics doivent développer des métriques adaptées aux objectifs du service public : amélioration de la qualité de service, réduction des coûts, renforcement de la souveraineté numérique, contribution au bien commun.
Modèles de gouvernance adaptés
Les contours du concept d'OSPO sont encore flous : que ce soit dans le privé ou le public, on ne peut pas déployer un OSPO en suivant une recette. Mais nous espérons avoir dégagé quelques points de repère. Si les OSPO du secteur public sont encore protéiformes, leur émergence marque une prise de conscience dans les organisations du besoin d'élaborer une stratégie open source et d'y consacrer des moyens.
Cette diversité peut être vue comme une richesse, permettant l'expérimentation de différents modèles selon les contextes organisationnels. Elle nécessite cependant de développer des mécanismes de capitalisation et de partage d'expériences.
Réseaux et mutualisation
L'efficacité des OSPO publics dépend largement de leur capacité à constituer des réseaux. Dans le secteur privé, un signe de maturité d'un OSPO est leur mise en réseau avec d'autres OSPO pour partager les bonnes pratiques.
Cette logique de réseau s'avère encore plus cruciale dans le secteur public, où les enjeux de mutualisation sont permanents. Nous croyons que la Commission européenne peut jouer un rôle de leader dans l'établissement d'OSPO dans les institutions gouvernementales à travers l'Europe, suggère une approche coordonnée au niveau européen.
Intégration dans les politiques publiques
L'institutionnalisation réussie des OSPO suppose leur intégration dans les politiques publiques plus larges de transformation numérique. Ils ne peuvent rester des structures isolées, mais doivent s'articuler avec les stratégies de dématérialisation, de modernisation de l'action publique et de souveraineté numérique.
Cette intégration passe notamment par l'alignement avec les objectifs fixés par le programme TECH.GOUV et les feuilles de route ministérielles en matière de transformation numérique.
Perspectives d'avenir : catalyseurs de transformation
Levier de souveraineté numérique
Dans un contexte géopolitique tendu, les OSPO publics peuvent jouer un rôle crucial dans la stratégie de souveraineté numérique. En termes de souveraineté numérique, le document de la Commission note que "l'Open source impacte l'autonomie numérique de l'Europe. Face aux hyper-scalers dans le cloud, il est probable que l'open source puisse donner à l'Europe une chance de créer et maintenir sa propre approche numérique indépendante et garder le contrôle de ses processus, de ses informations et de sa technologie".
Cette dimension stratégique confère aux OSPO une importance qui dépasse le simple cadre de la gestion des systèmes d'information pour toucher aux enjeux de souveraineté et d'indépendance technologique.
Transformation des modes de collaboration
Au-delà de la gestion technique, les OSPO peuvent catalyser une transformation plus profonde des modes de collaboration au sein de l'administration. Les OSPO concernent plus que le code. Un OSPO vise à faire évoluer la culture de l'organisation vers la collaboration ouverte et l'innovation, en s'inspirant des principes et méthodologies du développement de logiciels Open Source.
Cette évolution pourrait contribuer à moderniser les pratiques administratives, favoriser l'innovation publique et améliorer la capacité d'adaptation des institutions face aux défis contemporains.
Contribution à l'écosystème global
Les OSPO publics ont vocation à dépasser leur rôle de simple utilisateur pour devenir des contributeurs actifs à l'écosystème open source global. Cette contribution peut prendre diverses formes : développement de logiciels métier réutilisables, participation à des projets communautaires, financement de développements d'intérêt général.
Cette démarche contributive constitue un enjeu de réciprocité essentiel pour la pérennité des communs numériques et la légitimité de leur usage par les administrations publiques.
Conclusion : du chaînon manquant au maillon fort
L'émergence des OSPO dans l'administration publique française et européenne marque une étape décisive dans l'institutionnalisation des communs numériques. Ces structures hybrides, à la frontière entre innovation technique et transformation organisationnelle, offrent un cadre inédit pour dépasser les approches fragmentées qui ont longtemps caractérisé l'adoption de l'open source dans le secteur public.
Leur succès dépendra largement de leur capacité à éviter les écueils de la bureaucratisation tout en s'intégrant durablement dans les structures administratives. Les exemples européens, des initiatives pionnières de la Commission aux expérimentations locales, tracent des voies prometteuses mais encore à consolider.
La France, avec sa mission logiciels libres et l'émergence d'un réseau d'OSPO sectoriels, dispose d'atouts réels pour développer un modèle original. La clé réside dans la montée en maturité de ces initiatives : allocation de moyens suffisants, développement d'une culture collaborative, articulation avec les politiques publiques de transformation numérique.
Les OSPO ne constituent pas une solution miracle aux défis de l'institutionnalisation des communs numériques. Ils représentent néanmoins une innovation organisationnelle majeure, susceptible de transformer le rapport de l'administration publique à l'innovation collaborative et aux enjeux de souveraineté numérique. Leur développement dans les prochaines années constituera un test grandeur nature de la capacité des institutions publiques à s'approprier les logiques du commun pour repenser leurs modes de fonctionnement.
Le défi n'est plus seulement technique ou budgétaire : il est culturel et politique. Il s'agit de faire des OSPO non pas de simples structures de gestion, mais de véritables catalyseurs d'une transformation démocratique de l'action publique à l'ère numérique.
BERGE, A. (2025). OSPO dans l'Administration : Le Chaînon Manquant pour l'Institutionnalisation des Communs ?. Communs numériques. Disponible sur : https://communs-numeriques.fr/articles/ospo-administration-chainon-manquant.html